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證券時(shí)報(bào)記者 卓泳

今年年初國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》）已落地3個(gè)月。證券時(shí)報(bào)記者多方調(diào)研了解到，近3個(gè)月來(lái)，多地政府紛紛發(fā)布相關(guān)的政府投資基金管理辦法，圍繞新政指引，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣顿Y基金科學(xué)、規(guī)范發(fā)展。

在此背景下，地方政府投資基金的設(shè)立情況出現(xiàn)一定的分化態(tài)勢(shì)，作為主流的基金重鎮(zhèn)，廣東、江浙滬等地區(qū)設(shè)立政府引導(dǎo)基金的強(qiáng)勁勢(shì)頭依舊不減；而部分中西部地區(qū)及區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量卻出現(xiàn)了下降。此外，設(shè)立直投基金開(kāi)展直接投資的策略，也愈發(fā)受到地方政府的青睞和推崇。

政府投資母基金設(shè)立

呈現(xiàn)區(qū)域分化

今年以來(lái)，地方政府投資母基金設(shè)立步伐有所放緩，這是不少一線(xiàn)募資人士不約而同的感受。“明顯感覺(jué)有些地方今年設(shè)立母基金的積極性大不如前，存量母基金在選擇子基金時(shí)也更加謹(jǐn)慎和挑剔。”深圳一家早期VC機(jī)構(gòu)的募資人員程璐（化名）向記者透露道，“與往年動(dòng)輒有百億、千億規(guī)模的政府投資基金相比，今年的市場(chǎng)氛圍顯得格外冷清。”

山東一國(guó)資投資機(jī)構(gòu)的募資人員趙瑞（化名）對(duì)此也深有同感：“從今年年初到現(xiàn)在，周邊確實(shí)沒(méi)什么大動(dòng)作。我們合作的一些市區(qū)級(jí)投資機(jī)構(gòu)的基金，雖然還在籌備設(shè)立階段，但推進(jìn)過(guò)程十分緩慢，最終能否成功設(shè)立還充滿(mǎn)了不確定性。”

從數(shù)據(jù)上看，據(jù)執(zhí)中ZERONE統(tǒng)計(jì)，2025年第一季度，全國(guó)地方國(guó)資共出資成立298只基金，同比減少2.5%；基金總規(guī)模3384.1億元，同比減少19.04%。

然而，記者在與業(yè)內(nèi)人士深入交流后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府投資母基金設(shè)立“遇冷” 并非普遍現(xiàn)象，而是在不同地區(qū)呈現(xiàn)出差異化表現(xiàn)。“浙江這邊的基金設(shè)立工作并沒(méi)有明顯的減緩態(tài)勢(shì)，各個(gè)市區(qū)依舊按照計(jì)劃正常設(shè)立基金。”浙江省一國(guó)資投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人汪昊（化名）向記者介紹，“今年頭兩個(gè)月，各地在基金設(shè)立問(wèn)題上確實(shí)有過(guò)短暫的迷茫期，對(duì)于是否設(shè)基金、怎么設(shè)等問(wèn)題存在疑慮。但進(jìn)入3月份，政府投資基金市場(chǎng)又重新活躍起來(lái)了。”

就在4月24日，江蘇省蘇州市正式審議通過(guò)第二批蘇州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金組建方案，這意味著，第二批4只總規(guī)模105億元蘇州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金正式進(jìn)入落地階段，這4只基金分別聚焦人工智能、低空經(jīng)濟(jì)、新型能源及智能座駕和高校科技成果轉(zhuǎn)化。

“母基金的出資主體主要是地方政府，其設(shè)立活躍度與地方財(cái)政健康狀況密切相關(guān)。”西安一國(guó)資投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人分析道，“目前，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立母基金的熱情依然高漲，而部分中西部地區(qū)以及區(qū)縣級(jí)政府的政府投資基金新設(shè)數(shù)量有所減少。”執(zhí)中ZERONE數(shù)據(jù)顯示，2025年一季度，僅有15只縣級(jí)政府引導(dǎo)基金完成備案，同比減少了3只。而且這15只基金中大部分都是在去年就已啟動(dòng)設(shè)立流程。

基金招商需求仍舊強(qiáng)勁

地方發(fā)文引導(dǎo)基金規(guī)范發(fā)展

部分地區(qū)新設(shè)母基金積極性不高、新設(shè)基金數(shù)量減少，或與今年年初發(fā)布的政策有一定的關(guān)系。

今年1月7日，國(guó)辦印發(fā)《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，地方“不以招商引資為目的設(shè)立政府投資基金”，以及對(duì)各級(jí)政府投資基金的統(tǒng)籌整合發(fā)展給予了指引。

“實(shí)際上各地對(duì)文件的理解和執(zhí)行程度都各不相同，據(jù)我了解，各地依然有非常強(qiáng)烈的招商引資訴求，尤其是中西部地區(qū)要強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈，完全摒棄用基金來(lái)招商引資是不太現(xiàn)實(shí)的。”汪昊表示，有能力有財(cái)力的地區(qū)依舊在積極設(shè)立基金。

趙瑞也坦言，各地方在解讀這一政策時(shí)存在一定的彈性空間，“雖然不能將招商引資作為唯一目標(biāo)，但可以設(shè)立綜合考核指標(biāo)，把招商引資納入其中即可”。她向記者透露，在一些地方新出臺(tái)的基金管理辦法中，對(duì)基金的考核方式進(jìn)行了合理調(diào)整，不再將招商引資作為單一考核指標(biāo)。

記者梳理也發(fā)現(xiàn)，在符合政策大方向的前提之下，幾個(gè)主要的基金強(qiáng)省強(qiáng)市，仍在有序地開(kāi)展基金投資和管理工作。以浙江為例，浙江省財(cái)政廳近期發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》指出，要推動(dòng)政府投資基金科學(xué)高效發(fā)展，構(gòu)建更加規(guī)范、高效的政府投資基金管理體系。與此同時(shí)，杭州市的多個(gè)區(qū)也發(fā)布類(lèi)似的政府投資基金管理辦法。

“各地更需要著眼于如何科學(xué)、規(guī)范地設(shè)立和管理基金，提高基金的運(yùn)行效率，真正服務(wù)于地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”汪昊表示。

趙瑞也認(rèn)為，部分地區(qū)新設(shè)母基金減少，與地方財(cái)力有關(guān)。“尤其是區(qū)縣政府的財(cái)政壓力很大，而且這兩年有些地方設(shè)立的基金還沒(méi)有完全投出去，還有資金在賬上，自然不會(huì)再設(shè)基金了。”

相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，全國(guó)超過(guò)2.8萬(wàn)億元的政府引導(dǎo)基金中，約有1.1萬(wàn)億元因返投限制而滯留在賬上，資金的實(shí)際利用率不足40%。

地方熱衷設(shè)立直投基金

容錯(cuò)機(jī)制提供重要保障

多地母基金設(shè)立減少的同時(shí)，直投基金卻被不少地方視為招商引資更有效的路徑。今年以來(lái)，多個(gè)地方紛紛設(shè)立了直投基金群，比如今年3月，北京昌平成立150億元科技產(chǎn)業(yè)基金群；上海設(shè)立了總規(guī)模達(dá)500億元的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)二期基金，以及規(guī)模為500億元的上海市國(guó)資并購(gòu)基金矩陣。

“一些財(cái)政資金緊張的地方更傾向于設(shè)立直投基金，因?yàn)樗麄儗?duì)資金使用效率的要求更高，認(rèn)為政府直接下場(chǎng)投資開(kāi)展招商引資，效果會(huì)優(yōu)于母基金投向子基金的模式。” 程璐觀察到，“即便有些地方仍然采用母基金策略，也會(huì)同步設(shè)立直投基金，不再僅僅滿(mǎn)足于作為L(zhǎng)P（有限合伙人），而是希望參與到項(xiàng)目的投資決策過(guò)程中。”

在汪昊看來(lái)，母基金做招商引資存在機(jī)會(huì)主義，子基金以完成返投任務(wù)為主，招來(lái)的項(xiàng)目不一定符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)需求；而直投基金更具優(yōu)勢(shì)，類(lèi)似合肥模式，沿著產(chǎn)業(yè)鏈自上而下做投資。

當(dāng)然，地方國(guó)資做直投基金，直接下場(chǎng)做GP（普通合伙人），背后更需要一套容虧容錯(cuò)機(jī)制作為支撐。2025年以來(lái)，各地政府引導(dǎo)基金紛紛出臺(tái)新政策，以容錯(cuò)機(jī)制和高額資金投入硬科技。例如，深圳市南山區(qū)發(fā)布的《南山區(qū)支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“六個(gè)一”行動(dòng)方案》提出，設(shè)立總規(guī)模為5億元的戰(zhàn)略直投專(zhuān)項(xiàng)種子基金和天使基金，允許單個(gè)項(xiàng)目最高100%虧損。

廣州開(kāi)發(fā)區(qū)則通過(guò)《科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資母基金直接股權(quán)投資實(shí)施細(xì)則》，允許種子直投、天使直投、產(chǎn)業(yè)直投分別出現(xiàn)最高不超過(guò)投資總額50%、40%、30%的虧損，種子直投和天使直投單個(gè)項(xiàng)目最高允許100%虧損。

政策之下，具體落實(shí)如何？汪昊告訴記者，杭州部分區(qū)縣已明確招商引資項(xiàng)目的容虧容錯(cuò)機(jī)制，“只要項(xiàng)目是通過(guò)區(qū)里的常務(wù)會(huì)集體決策的，即便最后投資失敗、產(chǎn)生虧損，都可以通過(guò)集體決策的方式共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。